Гражданско участие по време на криза

Как извънредното положение се отрази на възможността гражданите да участват в процесите на вземане на решение? Има ли стандарти, които бяха нарушени, и къде е балансът? Какви са възможностите за развитие на формите на гражданско участие, за които кризата ни напомни? Потърсихме тези отговори в разговор с доц. д-р Атанас Славов като част от рубриката „За да не питаме само Google…“.

Доцент д-р Атанас Славов е юрист-конституционалист, преподавател по публичноправни науки в СУ „Св. Климент Охридски”, катедра „Публична администрация“. Доктор по право (и православна политическа теология) на Университета на Глазгоу и доктор по конституционно право на СУ. Адвокат, старши правен съветник на Фондация "Антикорупционен фонд". Бил е съветник по конституционни въпроси на вицепремиера и министър на правосъдието (2014-2015), съветник по законодателни въпроси на вицепремиера и министър на вътрешните работи (2016), конституционен експерт към Съвета по законодателство в Министерство на правосъдието, правен консултант в гражданския сектор. Автор на монографиите „Гражданското участие в конституционнта демокрация“ (Сиела, 2017) и „Върховенството на конституцията. Същност и гаранции“ (2010). Член на Настоятелството на Института за изследване на религиозната свобода, на Института за пряка демокрация, член на Българската асоциация по политически науки и други организации.

В ситуацията на извънредно положение, в която ни се наложи да живеем през последните месеци, разбрахме, че ограничението на правата ни понякога е обосновано. Как ще коментирате обаче баланса между бързото приемане на закони и правила и правото на участие на гражданите в процеса на вземане на решения при една такава извънредна ситуация?

Всяка ситуация на криза е такава, че изисква да се действа оперативно. Това означава две неща. На първо място, компетентните държавни органи да имат възможността за такива бързи и оперативни действия, за да могат да защитят общите публични блага. На второ място, означава системите, които тези органи ръководят, да преминат на един по-интензивен режим на работа, така че да могат в кратки срокове да произведат необходимите мерки, стандарти, включително нормативни актове. Това са императивните изисквания на една криза, особено ако говорим за такава, която засяга здравето на гражданите. Затова и в подобна ситуация системите получават ясни и централизирани правомощия.

Тези решения в условия на криза обаче трябва да спазват стандартите за демократичност, които са в конституцията и в международните договори. Състоянията на криза не може да се ползват за заобикаляне или директно нарушаване на тези стандарти. Състоянието на извънредност не предполага да доведе до една постоянна управленска мярка, а да се преодолее риска и да се върнем към нормалността на правовата държава. В контекста на гражданското участие това означава следното: в ситуация на криза част от процедурите биха протекли по-бързо, вероятно биха изключили част от заинтересованите страни от процеса, но за да е легитимно и демократично действието/нормативният акт, трябва да се спазва минимален стандарт за отчетност и прозрачност, на възможност за коментари и обратна връзка. Никой закон не се приема чак толкова бързо, че да не може да се отчетат тези стандарти. Когато гражданите, организациите, заинтересованите страни дадат своите становища и ясно посочат, че има нарушаване на тези стандарти или друга несправедливост, то органите на властта трябва да променят действията си, за да се съобразят.

В периода на извънредното положение този процес на консултиране със заинтересованите страни почти изцяло отсъстваше у нас. Не им беше дадена възможност да се включват в процеса, а дори когато реагираха своевременно на законопроекти и решения, не бяха реално отчетени от изпълнителната и законодателната власти. Например, становища на граждански организации и други заинтересовани страни бяха публикувани на сайта на парламента към съответните законопроекти, но оттам нататък възможността реално да се участва в дебата при приемане на законите в комисиите беше до голяма степен ограничен. И в крайна сметка законодателният продукт не отразяваше добрите препоръки. Затова независимо от кризисната ситуация поне минимални гаранции за гражданско участие и съобразяване с дадени становища трябва да бъдат налице. Така, през българската призма стандартите за включването в законодателния процес не бяха покрити. Това доведе до недобро качество на законодателството, до влизане в колизия с конституционни норми и международни актове. Както виждаме съдилищата вече отменят част от епидемичните мерки като издадени в нарушение на закона, има подадени още стотици жалби и вероятно това ще продължи. Тази колизия можеше да се избегне, ако компетентните органи се бяха вслушали на по-ранен етап в гласа на гражданското общество.

Споменахте, че се стига до отмяна на приети актове, поради неспазване на процедури за съгласуване, срокове и пр. Има ли тогава нужда от нормативно уредени по-кратки срокове, които да е ясно, че се прилагат в подобни извънредни ситуации?

Минимални такива срокове трябва да има предвидени. Иначе ще е в ущърб на гражданското общество. На практика, и в момента е предвидено в Закона за нормативните актове, че само в изключителни случаи срокът за консултиране на законодателни промени може да е 14 дни, а не един месец. Но тези срокове не засягат законопроектите, предлагани от народните представители. Възможно решение обаче е и обръщане на подхода – не да се дава определен срок, в който се изчаква засегнатите страни да реагират и да изпратят становища, а органът да е длъжен да проучи кои са заинтересованите страни и да потърси мнението им. В този смисъл, важно е да настояваме не за минимално изпълняване на т.нар. пасивно консултиране – определен срок за изпращане на коментари и становища, а в ключови ситуации като тази институциите да проявяват проактивност – те да потърсят мнението на хората.  Това е в интерес, в крайна сметка на всички – няма да има обжалване на приети решения и актове или ще е минимално, няма да има негативна обществена реакция, ще имаме по-добър законодателен процес.

За съжаление обаче не наблюдавахме този подход. Начинът, по който бяха приети и изменяни закони – липсата на последователност, на кохерентност между първо и второ четене, поява на нови текстове на второ четене направо в пленарна зала, с преходни и заключителни разпоредби да се изменят закони, които са несвързани с предмета на конкретния закон - много порочни практики, на които трябва да се сложи край. Конституционният съд трябва да започне по-широко да прилага изискванията за двете четения и спазване на принципите на правовата държава и в законодателния процес. Народното събрание едва ли ще си самоограничи практиките, затова Конституционният съд, ако е възможно да погледне по-съдържателно на законодателния процес и да налага такива стандарти, би било в полза на демократичността.

Вие давате едно предложение за това обръщане на подхода при провеждането на обществени консултации, така че институциите да станат проактивните в процеса. Как можем да постигнем това?

Мисля, че е възможно гражданските организации – тези, които активно участват чрез становища, да отправят предложение за включване на текстове в Закона за нормативните актове и в Правилника за дейността на Народното събрание, които ясно казват: когато с нормативен акт се регулира материя, свързана с основните права и свободи, с участието, с други теми, които са основни и важни за цялото общество, тогава задължително органите освен пасивната консултация, да изискват становища на заинтересованите страни. Това трябва да е по ключови въпроси, където е най-рисково от гледна точка на засягане на правата ни. Макар и с малък шанс да се приеме, не пречи да настояваме за това. Поне някои сфери да ги изведем пред скоби, където да езадължителна проактивността на държавата и участието ни като граждани в тези решения.

.
Друга възможност са стандартите за обществени консултации, където също може да се предвиди такова задължение. А дори да не е изрично записано, би могло да се отправят препоръки към звеното за оценка на въздействието към администрацията на Министерски съвет, така че да обръщат внимание при промени в определени сфери и да изискват провеждане на такива консултации. Обученията, които провежда Институтът за публична администрация също могат да включат подобно изискване като акцент по темата за обществените консултации.

Да се върнем на извънредното положение и темите, които трябва да се регулират на нормативно ниво в една по-динамична обстановка. Можем ли да приемем, че има теми, по които необходимостта от бърза реакция допуска те да не се подлагат на обществено консултиране, и ако да, какво все пак трябва да предприемат правителството и парламентът, така че да е налице спазването на демократичността?

В извънредното положение условно могат да се разделят темите, по които има регулация, в две посоки. Едната, където може да се мине с ограничена обществена консултации или дори да се пропусне, ако е необходимо експедитивно действие – това е когато се издават актове, които пряко се отнасят до системата на съответните държавни органи; когато със заповеди се дават указания, правомощия на органите, които трябва бързо да реагират, да организират процесите. С други думи, когато става дума по-скоро за вътрешноведомствени въпроси, дори да са под формата на нормативни актове, тогава обществената консултация може да е дори липсваща – именно за да се постигне тази оперативност. Тук виждам легитимен интерес, който да обоснове ограничаване възможностите за обществено консултиране. Когато обаче става въпрос за мерки, насочени към обществото, тогава трябва да има обратна връзка. Т.е. трябва да имаме две скорости. Колкото е важно да се създаде добра организация на органите, толкова важно е да се предприемат мерки, които да са адекватни. И в този смисъл не може да се мине без обратна връзка. Разбира се, може да не са винаги максимално широките консултативни процеси. Но ако има създадени обществени съвети, например, или други консултативни органи, да се включат те. Предстои да заработи Съветът за развитие на гражданското общество – по отношение на мерки, свързани с дейността на гражданските организации, тогава може Съветът да е мястото, където да се консултират по-оперативно конкретните предложения, за да се получи обратна връзка. Или относно мерки, които засягат хората с увреждания – да се обсъдят през съответните консултативни органи, които са свързани с тези групи. Винаги трябва да се търси обратна връзка – било през представители на съответните заинтересовани страни, било през широки консултации. Иначе стигаме до регулации, които не се прилагат ефективно.

Има ли риск, според Вас, да се нарушат изградените до момента механизми за участие, така че това да се отрази на т.нар. нормалност след успокояване на ситуацията с разпространението на COVID-19?

Колко пълноценно ще е връщането към нормалността – не знам. Но да предположим, че рано или късно ще се върнем. Тогава ще се върнем някои съществуващи проблеми, свързани с гражданското участие, които остават нерешени. Непредсказуемият процес за приемане на закони, както казва и Европейската комисия в доклада по механизма за сътрудничество, и то по отношение на важни конституционни сфери – съдебна независимост, парва на гражданите. Този проблем остава нерешен. При всички положения имаме нужда от подобряване на консултативния процес, на възможностите за гражданско участие.

Остават проблемите и в националните граждански инициативи – които предлагат промени в законодателството. Те продължават да не получават необходимото внимание от парламента. Макар да получават подкрепа от комисията, която разглежда всички такива инициативи (Комисията за взаимодействие с неправителствените организации и жалбите на гражданите), оттам нататък съдбата на повечето гражданските инициативи е че не получават реална обратна връзка и обсъждане от други парламентарни комисии, съответно до реални законодателни промени. Трябва да има адекватно действие, със сигурност.

Рано или късно трябва да се въведе на конституционно ниво и т.нар. законодателна гражданска инициатива - иницииране на законодателство от граждани. Така че законопроекти, предложения от граждани, да бъдат третирани наравно с тези от Министерски съвет и Народното събрание. Трябва да се предвиди определен праг на подкрепата, например на 10 000 души, които подкрепят дадено предложение, за да се гласува. Има поле за разширяване на гражданското участие – за да се върнем и към темите и каузите, за които от доста време се борим.

В този смисъл, имаме ли нужда от нови по-гъвкави инструменти за гражданско участие и какви биха били те?

Ако трябва да кажем кое би било ефективна форма на гражданско участие – трябва да се създаде достатъчно добър механизъм за електронно гражданско участие. Да се разчита на реда по Административния процесуален кодекс, да се подават становища и предложения не е адекватно поради наличието на различни информационни системи за по-бързо и лесно подаване на становища и по-широка достъпност. Нашето законодателство е още в дълг на обществото, заради неразвитите механизми – онлайн платформите трябва да имат пълноправен статут. Например, всички форми на електронните петиции – там където можем да идентифицираме подателите, да се зачетат като правни документи, годни да положат началото на един процес на обсъждане, предложения, даване на обратна връзка. Чисто юридически, може би, е спорно, дали ако една такава петиция, пусната по имейл, трябва да бъде разгледана, но затова е необходимо да се създадат адекватни и съвременни механизми, които институциите да припознават. Да могат да се правят публични форуми онлайн и да има ефект от тях. Порталът за обществени консултации, например, има своята правна основа в Закона за нормативните актове, но как се администрират получените становища е отделен въпрос – важат сроковете по АПК и по ЗНА, които са по-дълги, особено за обратна връзка по получени становища.

Тук ще добавя и примерът със законодателната инициатива на гражданите, наред с индивидуалната конституционна жалба – двете неща са огледални, като пакет, който отваря законодателния процес за гражданите. Правото на законодателна инициатива е като демократична легитимация на гражданите, а конституционната жалба - като форма на защита от нарушения на правата ни.

Рубриката е съвместна инициатива на НПО Портала и Български център за нестопанско право, като можете да изпращате вашите предложения за теми ТУК.