Какви цели и конкретни мерки са заложени в Управленската програма на правителството Денков-Габриел в сферата на образованието

АНАЛИЗ на Деян Колев от Център за междуетнически диалог и толерантност „Амалипе"

Промени в ЗПУО, Закона за професионалното образование и пет други законодателни инициативи, е планирало правителството Денков-Габриел до края на 2024 г. Още 23 други мерки са заложени спрямо дейността на Изпълнителната власт: сред тях са подсигуряване на устойчивост на заплащането на образователните медиатори, изработването на Стандарт за качеството в училищното образование, облекчаване на учебните програми и системата на оценяване, промени в Наредбата за назначаване на директори, промени във функционирането на РУО, въвеждане на Национална система за оценка на ранното детско развитие, целенасочена подкрепа за езиковата интеграция, програма за строителство/реконструкция на детски градини и училища и още ред други. В образователната част на програмата липсват експлицитни ангажименти към теми като интеркултурното образование, преодоляването на образователната сегрегация, а образователната интеграция е сведена преди всичко до езикова интеграция.

Целта на настоящия анализ не е да дава каквато и да е политическа оценка, а да заостри вниманието към основните политически ангажименти за развитие на предучилищното и училищното образование, поети в Правителствената програма. Анализът очертава и някои от ключовите тематични области, по които не са предвидени конкретни мерки – интеркултурното образование, преодоляване на сегрегацията/превенцията на нова сегрегация и отчасти – насърчаването на образователната интеграция. Смятам, че тези области са ключови за развитието на българското образование и без осезаем напредък по тях не е възможна реална модернизация, равен достъп за всички деца и повишаване качеството на образование.

Правителствената програма в сферата на образованието: какво е предвидено?
Програмата за управление на правителството с премиер акад. Николай Денков и вицепремиер  Мария Габриел, бе одобрена  на заседанието на Министерския съвет от 26 юли. Тя е разчетена до края на декември 2024 г., вземайки под внимание, че след първите девет месеца премиерът Денков и вицепремиерът Габриел ще разменят местата си.

Общо 7 законодателни инициативи в сферата на образованието е заложило правителството. Предвижда се до февруари 2024 г.МОН да внесе в НС проект за допълнение и изменение на Закона за предучилищното и училищното образование. В програмата е посочено, че промените ще бъдат „във връзка с разширяване на иновативните образователни институции, ранното детско развитие, квалификацията на учители и синхронизирането на държавните образователни стандарти“. Промени в ЗПУО се предлагат отдавна от Комисията за образованието и науката към НС, председателствана от бившия образователен министър Красимир Вълчев. Те могат да бъдат и по други въпроси – например, опростяването на изискванията за учебните програми, които да бъдат базови и да предоставят училищна автономия  (това вече бе дискутирано на заседание на Комисията) и т.н. Център Амалипе настоява промененият Закон да съдържа анти-сегрегационни текстове, които насърчават десегрегацията на обособените училища в големите градове и изпълнението на общински десеграционни политики (в допълнение към сегашните чл. 99, ал. 4 и 6), въвеждането на професия „образователен медиатор“,  допълнение към модела за финансиране, предоставящ повече средства на училища и ДГ  с малък брой деца и ученици, разширяване на използването на интеркултурно образование и т.н. Повече за предложенията на Център Амалипе, вижте тук.

До ноември 2023 г., МОН трябва да внесе в Народното събрание предложение за промени в Закона за професионалното образование (с цел развитие на цялостна национална система за професионално и ранно кариерно ориентиране на учениците и актуализиране на класификатора на професиите) и промени в Закона за висшето образование. Последните ще регламентират възможност за 3-годишно обучение в образователно-квалификационна степен „бакалавър“, с възможност за последващо 2-годишно обучение в образователно- квалификационна степен „магистър“.

Общо 23 мерки са предвидеии по отношение на дейностите, които попадат в ресора на МОН. Сред тях можем да откроим:

• Подсигуряване на устойчивост в заплащането на образователните медиатори, чрез промяна в Наредбата за финансирането: на практика, тази мярка беше изпълнена още преди месец. Редовното правителство и министър Цоков „наследиха“ сериозен проблем относно заплащането на образователните медиатори, след като през април тогавашният служебен министър проф. Пенов реши да не продължи Националната програма за подкрепа на образователните медиатори. Последва гражданска застъпническа кампания, инициирана от Център Амалипе, в която се включиха всички социални партньори (синдикати и съюзи на директорите), 60 НПО и над 21 000 граждани. Тя бе подкрепена и от Националния Омбудсман, множество други институции и посолства. Тъй като заплахата от 1 юли повечето от назначените медиатори да останат без работа бе напълно реална, МОН инициира промени в Наредбата за финансирането, чрез които бяха предоставени специални средства за назначаване на образователни медиатори в училища и ДГ с концентрация на уязвими групи. Повече информация вижте тук:

Намереното решение не е идеално. Остава отворен въпроса как да бъдат назначени медиатори и в тези училища и ДГ, които са с ниска концентрация на уязвими групи, но осъществяват интеграционен процес и имат нужда от медиатор.

• Промяна на учебните програми с цел облекчаване на изучавания материал от ненужна фактологическа тежест и цялостна промяна към въвеждане на рамкови учебни програми, които предоставят широка училищна автономия: необходимостта от такава реформа  изисква действие както на Законодателната, така и най-вече на Изпълнителната власт. Предходното редовно правителство (в него акад. Денков бе министър на образованието) започна процес на анализ на учебните програми, но той бе прекратен от проф. Пенов. Одобрената управленска промяна предвижда до ноември 2023 г. МОН да изработи концепция за цялостна промяна, а до ноември 2024 г. да бъдат променени учебните програми.

• Изготвяне на стандарт за качеството в училищното образование, който отчита всички основни елементи на образователния процес – материална среда, квалификация на учителите, методи за преподаване, организация и координация на процесите, индикатори за постигнати резултати и др.: от дълго време се говори за измерване на качеството на образование без да е ясно какво съдържание се влага в този концепт. Още по времето на министър Красимир Вълчев, а след това – и на министър Денков, МОН започна изработването на  концепция за оценка на качеството на образование, чрез оценка на “добавената стойност”. Той залага на това да се проследи развитието на учениците, които се обучават в дадено училище, а не да се сравняват различните (сами по себе си несъизмерими) образователни институции – подход, който е обоснован и логичен. През първата половина на 2022 г. специален колектив, нает от МОН, изработи примерна класация на “добавената стойност” в основните и средните училища, която трябваше да бъде публикувана през септември 2022 г.

• Правителствената програма предвижда до ноември 2023 г. да бъде изработена визия за този Стандарт, а до ноември 2024 г. той да бъде приет. Работата по него започна на 31 юли, като МОН инициира сформирането на широка работна група, с участието на учители/директори, основни дирекции в МОН, синдикати и работодатели, активни образователни организации.

Център Амалипе ще отстоява в работната група включването на индикатори и методи за измерване на качеството не само чрез резултатите от НВО и ДЗИ, но и също така чрез формираната училищна култура на взаимодействие, доколко училищата формират свободни и активни граждани със своя позиция, доколко взаимодействат успешно с родителите и т.н. Тези индикатори трябва да се проследяват в рамките на конкретната образователна институция и да отчитат нейния контекст, а не да се правят “хоризонтални класации”, които сравняват училища, обучаващи ученици от семейства от много развличен социално-икономически и образователен профил.

• Промяна в правилата за провеждане на конкурси за избор на директори на училища и детски градини с цел избягване на субективност и партийно влияние и с фокус върху компетентностния профил на директора: след като предходното редовно правителство одобри нова  Наредба за провеждане на конкурси за заемане на длъжността “директор” и планира провеждането на избор в над 400 училища, изпълнението й бе временно спряно от жалба във ВАС през август 2022г. През март 2023 г. Върховният административен съд се произнесе по оспорваната Наредб, като откри слабостите в някои детайли, но не и в основните й пунктове. Въпреки това, директорските конкурси бяха спрени още през август 2022 г. и понастоящем не са проведени. Одобрената правителствена програма предвижда Наредбата да бъде преработена до ноември 2023г. Обявените намерения на настоящото ръководство на МОН са директорските конкурси да бъдат проведени поетапно и това вероятно ще започне след промяната в Наредбата.

• Въвеждане на национална система за проследяване на ранното детско развитие в яслите и в детските градини и за своевременна подкрепа от специалисти за всяко дете, както и разработване на политика и стандарт за ранно детско развитие. Посочената мярка трябва да бъде въведена до февруари 2024г. Тя маркира  зосилено внимание към ранното детско развитие. Това безпорно е необходимо с оглед на факта, че детското развитие започва много преди постъпването в първи клас, а от години вниманието на МОН е насочено най-вече към училищата и в много по-малка степен към детските градини.

• Важна политическа мярка е формулирана като “въвеждане на концепция за езикова интеграция и регламентирането й в образователната система с цел задържане на ученици в образователната система, допълнителна езикова подготовка, подкрепа на учителите и осигуряване на допълнителна финансова подкрепа”. Тя се отнася към сериозния проблем, с който се сблъскват стотици училища и детски градини, както и хиляди учители: Голяма част от учениците, които постъпват в ДГ и в началните класове, не владеят в достатъчна степен български език, не срещат подкрепа за неговото усвояване и в резултат на това отпадат. Става дума както за деца от традиционните езикови малцинства, така и за идващите в България мигранти и бежанци, както и за завръщащите се в България семейства на български граждани, които са живели в чужбина. Одобрената програма предвижда до ноември 2024г. да бъде изработена и въведена концепция за езикова подкрепа и езикова интеграция.

В изпълнение на тази мярка, от 1 август МОН сформира работна група, с участие на учители/директори, основни дирекции в МОН, синдикати и работодатели, активни образователни организации. Очаква се групата да подготви първи вариант на концепцията още до началото на септември 2023г., така че части от нея да бъдат разгледани и при дискусиите за промяна в ЗПУО.

Център Амалипе ще настоява в Работната група да бъдат формулирани разнообразни форми на езикова подкрепа, които не сегрегират допълнително децата и учениците от традиционните езикови малцинства. Не е необходимо въвеждането на допълнителен подготвителен клас/група, различни от задължителните тригодишни подготвителни групи в детските градини и класове в училищата. При подходящо провеждане на възпитателното и образователното взаимодействие с децата, те биха усвоили книжовен български език в рамките на задължителното предучилищно образование и чрез допълнителна подкрепа в началните класове. От друга страна, необходимо е допълнителните часове (в рамките на Проект Успех за теб, на Наредбата за приобщаващото образование и др.) да бъдат не под формата на стандартни часове, а да използват интерактивни методи, както и интеркултурно образование.

• Предвидено е изпълнението на програми за ремонт, обновяване и строителство на детски градини и училища, включително физкултурни салони и игрища: тази необходимост е особено остра в селските райони и дори в някои от големите градове, в които са конценрирани голям брой деца и ученици. За покриването на тази нужда са предвидени средства от Националния план за възстановяне и устойчивост.

Всички мерки, предвидени в Правителствената програма, вижте тук
 

Мерките, които липсват

Както всяка политическа програма, настоящата също пропуска някои важни мерки. Това може да се обясни с факта, че Програмата бе изработена в бърз порядък, при съгласуването на приоритети между различни партии, както ипоради нейния относително кратък времеви хоризонт. Обикновено правителствените програми са хоризонт от 4 години, а настоящата е до декември 2024 г., като мнозина анализатори изразяват съмнение доколко и този срок ще бъде спазен. Накои от липсващите мерки, които може и трябва да бъдат допълнени, са:

1. Мерки за преодоляване на съществуващата сегрегация в големите и по-малките градове, както и за превенция на вторичната сегрегация: Проблемът с образователната сегрегация е изключително остър. По данни на Агенцията на ЕС за основни човешки права (Fundamental Right Agency), България е страната в ЕС с най-голям процент на ромски ученици, които се обучават в изцяло (или почти изцяло) “ромски” класове – над 60%. Проучване на Център Амалипе от 2020г. сочи, че 182 общо образователни училища и 150 професионални гимназии в големите и по-малките градове са напълно сегрегирани или в процес на сегрегация. (В това число не включваме 750 училища в села и малки градчета, в които се обучават изцяло или почти изцяло деца от малцинствата: тъй като в тези населени места няма други училища, не можем да говорим за сегрегация). Повече от две десетилетия гражданският сектор и общините осъществяват пилотни проекти за десегрегация и насърчаване на обучението в етнически смесените училища. МОН също подкрепя тази политика, но до този момент това е най-вече чрез приемането на стратегически документи и чрез насочването на средства от Европейския социален фонд (чрез Програма Образование) и чрез конкурсни процедури на Центъра за образователна интеграция на децата и учениците от етническите малцинства. От 2019 г. МОН започна и финансиране на Национална програма за подкрепа на общините за изпълнение на дейности за десегрегация. Тя е с твърде ограничен бюджет.

Необходимо е политиките за образователна десегрегация да се превърнат в реален приоритет за МОН. Регионалните структури на министерството (РУО) следва да оказват целенасочено въздействие за неформирането на сегрегирани паралелки в етнически смесените училища (за това има и специален текст в чл. 99, ал. 4 от ЗПУО), както и за насърчаване на общините да изработват и прилагат свои общински политики за десегрегация.

2. Относно образователните медиатори е необходимо да се работи за одобряването на професия “образователен медиатор”. През 2022 г. АИКБ и СБУ внесоха предложение за одобряването на професия “образователен медиатор” с изисквания за образование и квалификация на назначените медиатори. Тогава МОН стопира процеса. Необходимо е той отново да бъде “размразен” и да бъдат въведени ясни пътеки за квалификация на медиаторите, тяхното кариерно развитие, функциите, които изпълняват, както и за възможност част от тях да завършат висше педагогическо образование и да станат пълноправни учители. Впрочем, включването на образователния медиатор в ЗПУО също ще допринесе за устойчивостта на тази професия.

Необходимо е също така оптимално бързо да бъде намерен вариант за назначаване на образователни медиатори и в етнически смесени училища и ДГ, които не попадат в обхвата на чл. 52 а от Наредбата за финансирането, но осъществяват процес на десегрегация. Променената през юли 2023г. Наредба предоставя ресурс в училища и ДГ с концентрация на уязвими групи, но такъв е необходим и в някои от образователните институции с по-ниска концентрация.

3. Необходимо е по-сериозно политическо внимание към въвеждането на интеркултурно образование. Тази тема е напълно пропусната от правителствената програма. “По традиция” тя е скрита зад неясни формулировки за приобщаващо образование. Впрочем, ЗПУО определя два различни Стандарта – за Приобщаващо образование и за Гражданско… и интеркултурно образование. Практиката на хиляди учители ясно сочи, че образователното взаимодействие с деца и ученици – носители на различни култури, е много повече от осъществяващото се по Наредбата за приобщаващо образование. Интеркултурното образование е едно от сигурните средства за превенция на отпадането и за превръщане на училището/ДГ в желано място за всеки ученик и родител. За страна като България, в която поне една трета от децата принадлежат на етнически,религиозни и/или езикови малцинства и чиито граждани често живеят и учат в чужбина, интеркултурното образование е императивно необходимо. Огромната част от българските ученици днес ще работят и живеят с представители на различни етноси и култури в България. Много от тях ще учат или ще работят и живеят в други европейски страни. За да ги подготви за реалния живот, българско образование трябва да включва интеркултурната перспектива като иманентна характеристика.

МОН следва да предприеме целенасочени действия за разширяване на обхвата на интеркултурното и гражданското образование

• Допълнение и промени в Стандарта ГЕЗИО (гражданско екологично здравно и интеркултурно образование): императивност на включването на интеркултурни форми във всички степени и етапи
• Подкрепа за извънкласни дейности и ФУЧ в сферата на интеркултурното и гражданското образование: вкл. целенасочени дейности на РУО в тази насока, подкрепа за инициативи на НПО и университети за въвеждане на интеркултурно образование
• Включване на интеркултурни инициативи в Календара на извънкласните дейности
• Подкрепа на МОН и РУО за провеждането на конференции и конкурси за училищни практики за интеркултурно образование
• Подкрепа за запазване и развиване на културното многообразие и идентичност чрез интеркултурно и гражданско образование.

Правителствената програма с нейните приоритети и предвидени мерки задава ясни насоки за дейността на МОН и неговите регионални структури през следващите месеци. В демократичните държави всяка публична политика се формира и реализира в непрестанен диалог с основните заинтересовани страни – учители, независими експерти, граждански организации, синдикати, работодателски организации и др. Необходимо е политическите намерения, заявени в част Образование на Правителствената програма да бъдат доразвити именно в такъв диалог, включително чрез допълване по теми като интеркултурното образование, преодоляването на сегрегацията и други, посочени по-горе. Настоящото правителство и в частност – екипът на проф. Цоков, дадоха добър пример и заявка за партньорство всички заинтересовани страни при разрешаването на кризата с образователните медиатори и при формирането на работни групи за подготовка на Стандарта за качество, както и за езикова интеграция. Продължаването на това партньорство със сигурност ще доведе до постигането на важни резултати.