Становище на БЦНП по проектозакона за изменение и допълнение на Закона на социално подпомагане

Целия текст на становището на БЦНП може да прочетете по-долу:



Български център за нестопанско право (БЦНП) е фондация, регистрирана съгласно българското законодателство през 2001 г. като юридическо лице с нестопанска цел в обществена полза. Мисията на БЦНП е да оказва подкрепа при изработване и прилагане на закони и политики с цел развитие на гражданското общество, гражданското участие и доброто управление в България. От 2012 г. заедно с партньорите ни Българска асоциация за лица с интелектуални затруднения и Глобалната инициатива в психиатрията – София (ГИП) реализираме програмата Следваща стъпка в България, чиято цел е развиване на пилотни проекти за конкретни лица с интелектуални затруднения или психични разстройства, голяма част от които поставени под запрещение, за самостоятелно упражняване на права. От 2012г. БЦНП е част от работна група в Министерство на правосъдието (МП), чиято работна задача завърши с подготвения Законопроект за физическите лице и мерките за подкрепа, публикуван от МП за публично обсъждане.
Имайки този опит, и работейки активно в политиките за човешки права и развитие на социалната сфера, изразяваме своето становище по повод публикувания от Министерство на труда и социалната политика (МТСП) Закон за изменение и допълнение на Закона за социално подпомагане (ЗИД на ЗСП), като нашите конкретни бележки са следните:

1.    На първо място, категорично трябва да подчертаем, че предлаганите редакции на чл.16 и новите разпоредби на чл.16а до 16г от законопроекта се намират в противоречие със стандартите на чл.12 от Конвенцията за правата на хората с увреждания (КПХУ).
КПХУ е международен правен акт, обнародван и ратифициран от Народното събрание на Република България и съответно според чл. 5, ал. 4 от Конституцията съставлява част от националното законодателство с приоритет над вътрешното право. В цитираните разпоредби на чл.16 до чл.16г от законопроекта се регламентират въпроси, свързани с ползването на социални услуги от лица, поставени под запрещение. Съгласно чл.12 от КПХУ и нормативното му тълкуване, представено в Общ коментар № 1 на Комитета на ООН по правата на хората с увреждания, държавите, страни по Конвенцията, включително България, имат задължение да премахнат режимите на настойничество и попечителство и да регламентират система за оказване на подкрепа при вземане на решения и лично упражняване на права от хората с увреждания. ***
С предложените текстове от чл.16 до чл.16г от законопроекта не се гарантира лично упражняване на права. Липсват механизми за разчитане и зачитане волята и предпочитанията на лицата относно ползването на социални услуги. Текстовете на чл.16а ал.4 и ал.5, относими към ползването на социални услуги от страна на лица, поставени под ограничено или пълно запрещение, допускат заместване, което е в противоречие с Конвенцията. Предложените текстове не дават разрешение на проблемите, поставени от двете решения по дела срещу България (делото Станев срещу България, 2012, и делото Станков срещу България, 2015) във връзка с настаняване на лица, поставени под запрещение в специализирани институции от техните настойници или попечители, без да е зачетена волята им.
Лицата, поставени под пълно запрещение, както и тези под ограничено нямат самостоятелна процесуална дееспособност, което прави неефективен текста на 16б, регламентиращ съдебната процедура за настаняване в специализирани институции. Проблемен е също така и текстът, който овластява настойника или попечителя да има право да прави искане за настаняване в специализирана институция, без наличие на механизми за разчитане и зачитане на волята на лицето с увреждане. Нещо повече, в предлаганата разпоредба на чл.16б, ал.3 никъде не се говори за волята и предпочитанията на лицето. Посочено е, че съдът задължително изисква доклад, който съдържа и становище относно възможностите за полагане на грижи за лицето в домашна среда, оценка на потребностите, индивидуален план и справка относно съществуващите подходящи услуги в общността, но никъде не се изследва волята на лицето, което ще ползва услугата. Цялостната философия на цитираните текстове от 16 до 16 г отразява остарялата парадигма за „най-добрия интерес на лицата", така както е разбиран от другите и обществото, вместо да се приложи новият подход, овластяващ хората с увреждания и гарантиращ тяхното самостоятелно упражняване на права чрез лични действия.
Буди недоумение обстоятелството, защо след като МТСП участваше в работната група към МП, както и след като организира и участва в различни конференции, посветени на темата по прилагане на КПХУ, пристъпи към предлагане на тези конкретни предложения, които остават несвързани и противоречащи на идеи и предложения за по-комплексни реформи, предлагани от настоящото правителство, макар и представено от друго министерство.

2.    Оценката на потребностите от социални услуги е важна предпоставка за ефективността на социалните услуги и постигане на целите, които те си поставят, а именно социално включване на лицата и създаване на умения за независим живот.
Оценката на потребностите от социални слуги следва да бъде развита като подходи и принципи в закона, а не в подзаконов нормативен акт. В тази връзка, се неприемливи текстовете на чл.16а, ал.1 и ал.2, които предоставят критериите за оценка на потребностите, както и състава и методите на работа на екипа, извършващ оценката, да се регламентират в Правилника за прилагане на закона.
Следва да се обобщи, че предлаганите тестове на чл.16 до чл.16г не отговарят на философията и ценностите на чл.12 от КПХУ, на приетата концепция от Министерски съвет за промени, свързани с ратификацията на Конвенцията, както и във връзка с изпълнение на препоръките по делата Станев срещу България и Станков срещу България.

3.    С предлагания законопроект се запазва конкурсът като единствена форма и механизъм за възлагане на социални услуги на частни доставчици, което не решава въпросите, произтичащи от хипотези, когато доставчикът е разработил услугата и съответно - материалните ресурси са негова собственост.
При сега действаща правна уредба е невъзможно да бъде развита социална услуга съвместно от частен доставчик и общината в рамките на партньорство, в което всяка от страните участва с определен ресурс (най-често доставчикът има собствена сграда, а общината участва с финансирането). Винаги общината трябва да организира конкурсна процедура - констатиран проблем от практиката по прилагане на ЗСП след промените от 2002 г. Законопроектът не предлага текстове в тази посока, което може да бъде отчетено като неадекватен подход, защото всички анализи на социалната сфера в последните 10 години сочат, че липсата на възможност за пряко договаряне е сериозна пречка и по-скоро създава проблеми в хипотезите, когато доставчиците са развили услугите, разполагат със собственост върху материалната база и е необходимо да се осигури устойчивост, превръщайки услугата в държавно делегирана или местна дейност. В тези хипотези неефикасно е винаги да се „задължава" общината да осигурява материална база.

4.    Регламентирането на процедурата за регистрация на доставчиците в Агенция за социално подпомагане на законово ниво може да се определи като положително. Въпреки това следва да се разгледа въвеждането на срок на регистрацията - 3  години и необходимостта от подновяване. Считаме тригодишния срок за регистрацията за излишно преекспониране на ролята на администрацията.
Смисълът на вписването в регистъра на доставчиците на социални услуги е гарантиране на публичност, възможност потенциалните техни партньори-общините да се запознаят с докладите на дейността им и как спазват установените критерии и стандарти за качество на услугите. Доставчиците представят ежегодни доклади и съответно могат да бъдат санкционирани при всяко нарушение. Те, също така, имат законовото задължение да отразяват в регистъра промените на обстоятелствата, когато такива настъпят. В този смисъл не е нужно да има срок на регистрацията.  Контролът се осъществява текущо и съответно доставчиците могат да бъдат санкционирани текущо. Срокът не гарантира по-високо качество, само създава предпоставки за превишаване на ролята на администрацията и създаване на излишна административна тежест върху доставчиците на всеки три години.
Също така следва да се отбележи, че с предлаганите промени не е нерешен и един друг съществен проблем, а именно двойният стандарт при третирането на общините и необходимостта услугите, които те предоставят, също да подлежат на регистрация.

5.    С предлагания законопроект не е решен и въпросът за развиване на интегрираните социални услуги, разбирани като кръстосване на системите и механизмите за финансиране, а не като разработване на нови видове социални услуги, както и въпросите, свързани с качеството на услугите и въвеждането на измерими стандарти за качеството.

В заключение може да се каже, че предложеният ЗИД на ЗСП решава въпроси „на парче", като липсва цялостна концептуална визия за развитие на сферата на социалните услуги, както и че част от предлаганите промени са в открито противоречие с Конвенцията за права на хората с увреждания.

Имайки предвид, че за втори път е създадена работна група за разписване на закон за социалните услуги, смятаме че би било много по-ефективно да се използва експертизата, за да се подготви цялостен проект на закон, който ще адресира и поставените проблеми и ще им даде комплексно решение.

*** Ясни насоки на рамката за нормативни промени са развити в Концепция за промяна на законодателството касаещо дееспособността, приета от МС през 2012г., която концепция очерта конкретната задача на работната група към МП, в която участваха представители на МТСП.