Някои бележки по внесения проектозакон за предотвратяване на корупцията

Александър Кашъмо, ръководител на правния екип на Програма Достъп до Информация. Коментарът е публикуван в Брой 6(138), 2015 г. , на бюлетина на ПДИ

Миналата седмица правителството внесе в парламента законопроект за предотвратяване на корупцията сред лицата, заемащи висши публични длъжности. Публичната мантра за борбата с корупцията датира поне от 2000, когато за първи път бяха освободени министри за подобни съмнения. Оттогава се приеха закони, стратегии и какви ли не документи, но проблемът явно не изчезна. През 1998 думата „корупция" се среща само веднъж или два пъти в нормативната уредба, докато днес се открива в близо 600 закона, правилници, меморандуми и пр. Това се дължи на развиването и на международно законодателство в тази област, но така или иначе, засега не се наблюдава пряка връзка между честотата на използване на термина и реални резултати от борбата с явлението. Успешното предотвратяване на такива практики в развитите страни се свързва с развиването и поддържането на системи за почтеност на държавните служители, прозрачност на управлението, избягване на конфликти на интереси и постоянно обучение на администрацията в тази насока. Същевременно в западния свят закони, посветени самостоятелно на превенцията на корупцията, са рядкост.

Проблемът за овладяването на корупцията е част от цялостната проблематика на прехода от комунистически режим към демократична система. В процеса на тази трансформация се наблюдават две основни линии. Едната е свързана с установяването и гарантирането на основни права на човека, като една част от тях са свързани с баланса в отношението гражданин – държава. Тук попадат свободата на изразяване, достъпа до информация, правото на мирно събрание, защитата на личната сфера и личните данни, правото на избори.

Втората линия е свързана с трансформирането на институциите. Основни предизвикателства в това отношение са установяването и поддържането на баланса между трите власти, а също така - между тях и другите независими институции /президент, Сметна палата, Конституционен съд/.  Друг въпрос е очертаването на границата между действията на политическите лица във властта и държавните служители, чиято независимост е ценност. Независимостта на институциите и служителите в тях, в съчетание с въпросите на интегритета и предотвратяването на корупцията, е гаранция за ефективността им.

Като че ли линията на основните права намери развитие в България през последните 15 години, докато стабилността на институциите продължава да е проблем. Една от основните пречки е липсата на последователен и системен подход. След като реформата в държавната администрация бе превърната в приоритет в края на 90-те години, през 2009 вече се сметна, че тя е постигната и се закри Министерството на държавната администрация, без функциите му да бъдат наследени дори като ресор на друго министерство. В резултат започна да куца приложението на редица закони, свързани с положението на държавната администрация /в това число Законът за държавния служител, Законът за достъп до обществена информация/.

Законопроектът

Основният подход в представения законопроект е обединяването на два действащи закона в един. От една страна това е Законът за публичност на имуществото и доходите на лицата, заемащи висши държавни и други длъжности /ЗПИДЛЗВДДД/, а от друга - този за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси /ЗПУКИ/. Аритметическият сбор на двата все още не води до нещо качествено ново.

От друга страна, прегледът на необходимите средства за превенция на корупцията, които трябва да са налице в законодателството и приложението му, показва доста широк диапазон.[1] По начало е съмнително, че е възможно събирането им в един единствен закон.

Нека разгледаме някои основни моменти в проекта, за да анализираме неговите силни и слаби страни.

Прозрачност и превенция на корупцията

Наличието на ефективна система за превенция на корупцията предполага прозрачност на управлението.[2] Разбира се, както се вижда от документите на Съвета на Европа и текста на Конвенцията на ООН срещу корупцията,[3] прозрачността обхваща и администрацията като цяло, и секторите на обществени поръчки, публични финанси, администрация, осигуряване на прозрачност с оглед участието на обществеността в процеса на вземането на решения.[4] Осъществяването на тази прозрачност на ниво национално законодателство се разпростира до нормативни актове като Закона за обществените поръчки (ЗОП), Закона за публичните финанси (ЗПФ), Закона за нормативните актове (ЗНА) – уредбата относно прозрачност и обсъждане на проекти за нормативни актове, Административнопроцесуален кодекс (АПК) – уредбата на чл.65 – 72, регламентиращи прозрачността и обсъждането на проекти за общи административни актове.

От друга страна, според международните стандарти в сферата на достъпа до информация, по начало всеки документ, създаден или съхраняван от публичните институции или организации, на които е възложена публична функция, следва да бъде по презумпция общодостъпен.[5] Един от ефектите на широкия достъп до официални документи е, че повишава ефективността и ефикасността на администрацията и спомага за утвърждаването на нейната почтеност, като предотвратява риска от корупция.[6]

Следователно стандартите за достъп до информация определят по-широко от тези за борба с корупцията кръга на общодостъпната информация, като при това обвързват този принцип и с ефекта превенция на корупцията.

От изложеното следват два извода. Достъпът не до определени документи, а до всеки един документ, създаван или получаван в държавните институции, е по презумпция свободен. Свободният достъп е средство за превенция на корупцията. Следователно осигуряването единствено на достъп до определени декларации на лица, заемащи висши длъжности, предлага едно твърде ограничително схващане за прозрачността и достъпа до информация като средства за превенция на корупцията.

Вторият извод е, че дори осигуряването на прозрачност в ключови области на управлението се осъществява (и у нас, и в останалите държави) чрез няколко закона, а не чрез един. Това са Законът за достъп до обществена информация, ЗОП, ЗПФ, ЗНА, АПК. Следователно претенцията прозрачността на управлението като инструмент на превенцията на корупцията да се осъществи чрез един закон е поначало съмнителна. Още повече, че свеждането на прозрачността единствено до прозрачност на декларациите за имоти и конфликт на интереси не отговаря на международните стандарти, които предвиждат далеч по-широк обхват.

Публичност на декларациите и превенция на корупцията

Подаването на декларации за имущество и на такива за конфликт на интереси е съпроводено според настоящата законодателна уредба със задължителната им публичност. Разбира се, прозрачността е средство за превенция на корупцията, но това е само един от ефектите й. Тя води още до възможност гражданите да участват адекватно в обществените процеси и дебат, спомага да получат необходимата отчетност и да направят информиран избор.[7] Със заместването на изразите от сега действащите закони „публичност на имуществото" и „предотвратяване на конфликт на интереси" съответно с употребяваните в законопроекта - „предотвратяване на корупция" се приема едно неоправдано тясно разбиране за смисъла на декларирането и публичността на декларираните данни. Борбата с корупцията като самоцел, изолирана от ценности за демокрацията като прозрачността, участието в процесите на вземане на решения и информирания избор може да е важен приоритет и в държави с тоталитарни или авторитарни режими.

С други думи, свеждането на прозрачността на декларациите само до средство за превенция на корупцията не държи сметка за прозрачността като ценност. Прозрачността на данните около публичните фигури е на първо място част от свободата на изразяване и правото да се получава и разпространява информация, гарантирани с чл.39-41 от Конституцията и чл.10 от Европейската конвенция за правата на човека. Според Европейския съд по правата на човека политиците съзнателно и неизбежно са се изложили на широко наблюдение на всяка тяхна дума и действие от журналистите и обществото като цяло.[8] Според Конституционния съд лицата, заемащи публични длъжности и осъществяващи публични дейности, се ползват с много по-занижена защита на личните данни от частните граждани.[9] В решението му от 2012 разширената прозрачност по отношение на тези лица се свързва и с правото на гражданите на информиран избор. Тоест, причината за прозрачност на заемащите висши длъжности хора е в широк спектър от ценности, които при това са с положителен знак /свободен дебат, информиран избор, достъп до информация/. Ценността да се осъществява превенция на корупцията по начало е с отрицателен знак и представянето й като единствена причина за публичност на декларациите е крайно непълно. По този начин страда и възпитателната страна на закона – вместо посланието към обществото да е адекватно на принципите, които стоят зад засилената прозрачност на обстоятелствата около висшите служители, гражданите са държани в неведение за тези принципи. Нещо повече, те се учат да мислят, че съществува нещо като „презумпция за корумпираност" на заемащите висши длъжности хора – една жизнена позиция с крайно съмнителна полезност в общество, което бездруго не страда от липса на негативизъм и дистанцираност от обществения живот.

Разширяване на кръга на лицата, длъжни да декларират обстоятелства

Със законопроекта се разширява кръгът на лицата, длъжни да декларират данни за имуществото си. Обхващат се и членове на управителните съвети на Българския енергиен холдинт (БЕХ) и Националната електрическа компания (НЕК), дъщерните им дружества, ректорите на държавни университети, управители на лечебни заведения. Това не е безспорна придобивка. През изминалите години депутати от партиите на Яне Янев и Волен Сидеров предлагаха да бъде разширен кръгът до членове на сдружения, журналисти и кой ли не. Изместването на изконната цел на закона – отчетност на висшите служители пред гражданите, които са им предоставили властта, съдържа опасност от заместване на целта на публичността с пазарско любопитство. Положителна оценка заслужава общо взето разширяването на кръга на обстоятелства, подлежащи на деклариране.

Единен орган за противодействие на корупцията

С проектозакона се въвежда единен орган за противодействие на корупцията – бюро, представлявано от директор. От мотивите към законопроекта не става ясно дали е направена оценка на работата на Сметната палата и Комисията за предотвратяване на конфликт на интереси (КПУКИ) до момента. Не става ясна връзката между обединяването на двата вида декларации – за имуществото и за конфликт на интереси и необходимостта от създаване на изцяло нов орган. Прегледът на интернет страниците на институциите показва, че за периода от 2007 (когато се въведе задължението за онлайн публикуване на имотните декларации) до момента Сметната палата стриктно публикува в интернет всички подадени декларации и уведомления, както и данни за неподалите декларации. За сравнение, КПУКИ не успява да осъществи контрол върху задълженията на органите на изпълнителната власт да публикуват декларациите за конфликт на интереси на държавните служители, като съотношението между публикуваните и непубликуваните декларации е 1/3 към 2/3.[10] Анализ на проблемите и причините имотните декларации да се публикуват 100%, а тези за конфликт на интереси – около 33%, не е правен преди законодателната инициатива. За пореден път е пренебрегнат чл.28 от Закона за нормативните актове, който изисква анализ на причините, налагащи законопроекта.

Неясно е защо се предвижда антикорупционният орган да бъде назначаван на практика от правителството. Според законопроекта той се назначава от президента по предложение на Министерския съвет, чиято воля при повторно предложение не може да бъде ограничена. Така се оказва, че проверки на обстоятелства, свързани със съдии, прокурори, конституционни съдии, президент, Сметна палата, народни представители, независими държавни органи ще бъдат извършвани от орган на изпълнителната власт. Нещо повече, той може в процеса на проверките да изисква информация и обяснения от лица, което правомощие съгласно законопроекта е безгранично, като изключение от задължението за съдействие не се предвижда нито за роднини, нито например за адвокати. Като се прибави и възможността за работа по анонимни сигнали и самосезиране, и възможността сигнали да се подават при преценка от някого /който може да е анонимен/, че му се привижда „необяснимо богатство",[11] нещата започват да изглеждат наистина сериозни.

Анонимни сигнали

Българското законодателство е критикувано с основание за липса на защита на подателите на сигнали. Същевременно сред публично известните проблеми в системата на действащото законодателство фигурира слабата защита на подателите на сигнали, липсата на възможност за проверки по имотните декларации, липсата на ясна наказателна отговорност за деклариране на неверни данни.

Предприемането на мерки в законопроекта за по-добра защита на подателите на сигнали заслужава положителна оценка. Едновременно с това предложеното решение да се разглеждат и анонимни сигнали е неприемливо. Наистина, в Конвенцията срещу корупцията е предвидена по начало такава възможност. Демократичните държави обаче се отнасят много предпазливо към нея, доколкото граничи с опасност за неоправдано засягане на основни права и с риск за неефективност на работата на институциите. Там, където такава възможност е предвидена, в публично достъпните наръчници и указания за подаване на сигнали за корупция (каквито в България въпреки 15-годишната история на „борба с корупцията" до момента няма, нито се предлагат) изрично се съветват хората да избягват подаването на анонимни сигнали. Причината е в невъзможността институциите да проведат надлежно разследване и да изяснят всестранно фактите в такива случаи.

Други са за съжаление реалностите и заварената култура у нас. Тук дори в настоящия момент, в който не се допуска работата по анонимни сигнали, определени институции не се притесняват да си действат по такива. Лесно можем да си представим действията на бюрото по сигнали, като се сетим колко институции и в момента си позволяват да превишават правомощията си, за да притискат журналисти, критици и инакомислещи и така да цензурират обществения дебат по важни теми.

Същевременно практиката по работа с такива сигнали като че ли е позната у нас повече покрай следенето, осъществявано от Държавна сигурност преди 1990. Като че ли бързо забравихме, че в чл.32, ал.2 от Конституцията е записана забрана някой да бъде следен или записван без знание или съгласие, която бе създадена тъкмо за да се оттласнем от миналото. Бързо се забрави, че България е държава, осъдена от Европейския съд по правата на човека за неадекватна система за следене,[12] че през 2010 бе регистриран рекордният за демократичния свят брой от над 16 000 разрешения за прилагане на специални разузнавателни средства, че преди три месеца Конституционният съд отмени разпоредбите за запазване и следене на трафика на електронни данни от Закона за електронните съобщения.

Комбинацията от големи правомощия за орган на изпълнителната власт и приемането на анонимни сигнали в неукрепнала в демократичните практики страна може да доведе до сериозни последици за баланса на институциите и защитата на правата на хората, които не са съизмерими с бездруго съмнителният резултат от работата по такива сигнали.

Неясна и недоработена терминология

Прави впечатление, че едни и същи понятия са дадени с различни термини в законопроекта. От една страна се посочва, че предотвратяването на корупционно поведение се осъществява чрез деклариране на „интересите на лицата, заемащи висши публични длъжности", като се употребяват изразите „деклариране на интереси" и „декларации за интереси" (чл.3, ал.1, т.1, чл.5, ал.3 и 4, чл.19, т.1, чл.23, ал.1, т.2, чл.25, ал.1, чл.26, ал.1 и 2, чл.31, чл.35, ал.1, т.1 от проекта). От друга страна, декларациите се обозначават като такива „за конфликт на интереси" на други места в законопроекта (напр. чл.28, ал.2). В голяма част от закона се употребява изразът „конфликт на интереси".

По начало е недопустимо в нормативен акт за едно и също понятие да се употребяват различни термини. Трябва да се посочи също, че декларирането и проверката просто на „интереси" отива твърде далеч, още повече, че липсва определение. Терминологията следва да е прецизна, особено след като предполага навлизане в личната сфера на хората. Следва да се отдаде предпочитание на употребата на термина „конфликт на интереси", който е много по-точен в случая.

Някои термини са с неясно значение, без да им е дадено определение, като например „необяснимо богатство". Последиците от боравенето с подобен неясен термин ще бъде намеса в правната сфера на отделни хора, като е възможно да се случи на основание анонимен сигнал. Така се отваря врата за произвол, политически атаки, популизъм и човешка завист.

Препоръки

По начало винаги е добре да се даде възможност на работещото да остане и да се подобрява, а не да се премахва. Така остава необосновано решението да се отнеме от Сметната палата функцията да събира и публикува декларациите. Липсва цялостен анализ на работата на КПУКИ по сигнали с очертаване на проблеми и евентуални решения. Цялостното отхвърляне на работата на тази комисия заради едно тефтерче[13] без такъв анализ не е разумен подход.

Бюрото за превенция на корупцията не бива да остава орган, пряко свързан и контролиран от изпълнителната власт. Следва да му се гарантира независимост. Добре е да се подобри работата по сигнали и да обхване не само декларирането на конфликта на интереси, но и на имуществото. Същевременно предложенията за подобрение на режима трябва да стъпят върху анализ на вече свършеното от КПУКИ и натрупаната практика на административните съдилища.

Защитата на подателите на сигнали е важен момент. Той трябва да върви ръка за ръка с въвеждането на ясни инструкции какво трябва да съдържа един такъв сигнал, с публикуването на наръчници, брошури. Самоличността на подателя на сигнал следва да бъде пазена в тайна и нарушаването на това задължение да бъде санкционирано достатъчно сериозно. В момента такава уредба липсва. Трябва да се предвиди по законодателен път защита на подателите на сигнали от отговорност за клевета, тъй като е често срещана инициатива на засегнатите от сигнали да завеждат такива дела.

?